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[102]但在整体法秩序转为立法秩序后，主观权利同样转化为法律所保障的权能，即实体法上的请求权。

[20] 在经济学的语境中，中央与地方分权，是通过权力合理的纵向配置，提高公共部门履行职责的质量和效率，从而最大限度地促进社会福利的增长。根据《立法法》（2015年修订）第82条第5、6款规定，地方政府规章几乎没有创制能力，或者仅具有短暂期限的创制效力。

1、一般理论的认识 新中国成立后，一直在摸索中央与地方的分权经验，认识到中国是大国，人口众多，情况复杂。[27] 其实，追根溯源，《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949年）就已有之。[8] 事权一般指的是一级政府在公共事务或服务中应承担的任务和职责，或者简单地说，就是政府的财政支出责任。另一方面，也能够真正充分发挥地方治理能力。[16] 这为中央集权提供了更好的物质基础。

（1）以事务性质为划分标准。[37] 参见，金伯中：进一步明晰公安机关中央事权和地方事权，载于《人民公安》2013年第5期。综上所述，行政行为的明确性是指行政行为的内容应当明确，也即行政机关在行政行为中为相对人所选择的法律效果应当清楚、明确、完整。

[8] 其三，对行政行为的明确性判断错误。对于究竟什么是行政行为的明确性、行政行为应当明确到何种程度以及不明确的法律后果等诸多问题，没有提供清晰的答案。只不过前者是将一个不特定的法律效果变更为特定的法律效果，而后者是将法律效果A变更为法律效果B。例如，行政罚款的数额具体是多少？责令改正卫生状况的对象是厨房还是餐厅？土地确权登记的四至范围在哪里？这些内容的明确表达在法律中或许是难以实现的，但在行政决定书中却是完全可能实现的。

参见[美] E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017年版，第242页。[45]  参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年版，第151～152页。

而什么是合法状态很多时候可以通过理由中记述的法律依据及其解释知晓。此外，欠明确行政行为的内容还存在被行政机关随意解释的风险，相对人的权利义务由此陷入一种不确定的状态，面对这种状况，人本能地会出现逆反与抵触情绪，[15] 从而使行政机关与相对人之间的关系变得紧张、对立。此后，范扬对何为明确作了进一步的解释，认为所谓明确，即其内容须有一定意义，并得确定之谓。[48]  参见杨书文：《刑法规范的模糊性与明确性及其整合机制》，《中国法学》2001年第3期。

行政行为应当明确的是相对人的实体权利义务，而不须要明确程序权利义务。例如，强制拆除违法建筑的命令所直接指向的就是特定的违法建筑，没收违法所得所直接指向的是特定的财物。理论上一般认为，区分行政行为无效与可撤销的标准在于行政行为的瑕疵是否构成重大且明显的瑕疵。3.确认行为 确认行为是指确定某特定权利或者具有法律上重要意义之身份、地位或能力存在与否的行政行为。

[11] 由此，法治的核心任务便是为社会提供公共行动与判断的标准，而要实现这一任务，法律必须具有安定性。二、行政行为应当明确的内容与程度 行政行为的明确性是相对的，就像是一条由浅至深渐变的光谱。

例如，行政机关仅要求相对人将违法建筑拆除，而未明确应当在什么期限内拆除，那么相对人在合理的期限内拆除都是合法的。基于此，行政行为的内容应当明确的是相对人的实体权利义务。

对不明确的行政行为，行政机关负有释明的义务。因为行政机关不得要求相对人借助第三人或者其他辅助手段明确自己的义务。[36]根据这一标准，行政行为不明确应当不属于明显的瑕疵。例如，在文国威诉习水县人力资源和社会保障局一案[60] 中，原告主张，被告责令原告向周云等11名劳动者支付劳动报酬，但未明确周云等劳动者的具体身份，因而被告作出的行政行为内容不明确，无法履行。但是，如果行政行为的内容中并未规定相对人履行义务的程序，那么就应当认为行政机关赋予了相对人对程序的自由选择权。例如，在包国燕与北京市东城区人民政府土地权属争议一案[28]中，法院认为，被诉决定仅表明以原告房产证附图房屋边界作为争议宗地界线，并未进一步明确具体的坐标点及宗地界线，属于行政行为内容不明确。

[38]  参见杨登峰：《程序违法行政行为的补正》，《法学研究》2009年第6期。（一）行政行为内容中的实体权利义务应当明确 行政行为的内容是为相对人设定权利义务，一般认为这里的权利义务是指实体权利义务，如人身权、财产权等。

（二）不同类型的行政行为应当明确的实体权利义务 在学理上，可以将行政行为区分为命令行为、形成行为与确认行为。这主要是因为： 第一，从应然层面来讲，法律的不明确具有一定的正当性，但行政行为的不明确则不具有此种正当性。

对此法院在判决书中指出，1926土地的表述明显属于瑕疵，但其并不影响行政行为的效力。[38] 例如，在葛国勤诉邓州市国土资源局等处罚纠纷案[39] 中，原告主张，行政决定书责令把1926土地退还给原集体，对土地面积数没有确定单位，不知1926指的是什么？因而被诉行政处罚内容不明确。

对于这种技术性的错误，法院在判决书中予以指正即可，[37] 而无须对其作确认无效或者撤销处理。正是基于以上考量，明确性在大陆法系行政法学理上被视为行政行为实体合法性的要件之一，与比例原则、信赖保护原则等一道作为检验行政行为是否合法的标准。[51]  参见付立庆：《论刑法用语的明确性与概括性——从刑事立法技术的角度切入》，《法律科学》2013 年第2期。释明义务 引言 最高人民法院公报曾经登载过这样一个案例：被告宿迁市建设局作出了一项关于房屋拆迁纠纷的裁决，其内容之一是要求拆迁人万兴公司为被拆迁人宋莉莉提供一处房屋用于产权调换。

我国台湾地区的制度规定，参见陈敏：《行政法总论》，台湾新学林出版有限公司2016年版，第413页。[59]  贵州省遵义市习水县人民法院(2015)习行初字第2号行政判决书。

但愈隆煤矿在核算工资时已经取得罗修军班组的工资清册……原告所持行政行为内容不明确无法履行的理由，本院不予支持。本案所展现的裁判逻辑即：确认行为应当明确确认的对象。

由于理论的模糊与制度的阙如，当前司法实务对行政行为明确性的司法审查呈现出一定的乱象。相对人的程序权利义务不明确，一般并不会导致行政行为无法履行，因而无须明确。

因此，最易引发争议的是行政行为应当明确到何种程度的问题。关于对象类属和性态的不确定性，在人们认识过程中又有两种类型。为了保持法律文本的简洁性，[50] 法律表达应当尽量使用法律用语，而避免使用非规范的社会生活语言。[27] 确认行为应当明确的是确认的对象（所确认的法律关系或者法律事实），因为如果确认的对象不明确，相对人的权利就会变得模糊不清。

[33]行政行为不明确是行政行为内容上的瑕疵，行政行为的内容关乎行政行为目的的实现，无疑是行政行为的重要要件，因而，行政行为不明确可以构成瑕疵的重大性。否则，该行政行为对相对人的财产权侵害的程度就是不明确的。

[14] 行政行为亦同此理，如果其内容不明确，相对人即无法知道行政机关对其权利义务作出了怎样的安排，也不知道该如何调整自己的行为，行政机关或司法机关也无法予以强制执行。在我国行政法萌芽的民国时期，学者们对此命题的重视程度较高。

第二，通过参照其它文件的方式可以确定行政行为内容的，也应当认为行政行为已经明确。[53]  蒋红珍：《论适当性原则——引入立法事实的类型化审查强度理论》，《中国法学》2010年第3期。